Die strategischen Prioritäten der Anderen - Zur Interessenlage der einzelnen Partner beim Transatlantischen Handelsabkommen TTIP

Von Volker Perthes

(01.11.2014) G roße Handelsabkommen wie die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) werden nie nur unter ökonomischen Gesichtspunkten, sondern immer auch unter innenpolitischen und geopolitischen debattiert. Für die Meinungsbildung in der Europäischen Union ist es wichtig, sich darüber klar zu werden, welche Interessen und Prioritäten dabei in den USA im Vordergrund stehen. Aufmerksamkeit gebührt auch der Position von wichtigen Drittstaaten, die nicht an den Verhandlungen zwischen EU und USA beteiligt sind, sehr wohl aber eigene Interessen mit Blick auf das geplante Abkommen haben.

In den USA lassen sich sowohl mit Blick auf die TTIP-Verhandlungen wie auf die über die Transpazifische Partnerschaft (TPP) grob gesagt zwei Argumentationsstränge unterscheiden: ein »real- oder geopolitischer« und ein »ordnungspolitischer«. In der realpolitischen Diskussionslinie gilt TTIP als Instrument zum Machterhalt des Westens: Das Abkommen werde, so heißt es, bestehende Allianzen stärken; die erwarteten ökonomischen Gewinne könnten die jeweiligen Bündnispartner revitalisieren. In diesem Sinne sprach die ehemalige US-Außenministerin Hillary Clinton im Zusammenhang von TTIP auch von einer »economic NATO«. TTIP wie TPP werden in diesem Sinne auch als Instrumente betrachtet, um den relativen »Niedergang des Westens« aufzuhalten, eine Allianz gegen China zu schmieden (TPP) oder die Kohäsion des Westens gegenüber Russland zu stärken (TTIP).

Im Gegensatz dazu geht es bei denen, die ordnungspolitisch argumentieren, nicht in erster Linie um Machtgewichte, sondern um Regeln. TTIP wie TPP werden vor allem als Instrument zu Gestaltung der zukünftigen Welthandelsordnung betrachtet. Es geht um möglichst faire Wettbewerbsbedingungen, oder das, was die Amerikaner ein »level playing field« nennen: So betrachten amerikanische Unternehmer und Arbeitnehmervertreter die Konkurrenz durch Staaten mit niedrigeren Standards oder mit einer starken Rolle staatlicher Unternehmen zunehmend als Benachteiligung der USA. Gegner der Freihandelsabkommen argumentieren in den USA deshalb durchaus ähnlich wie TTIP-Gegner in der EU, nur bezieht sich die Kritik amerikanischer Verbraucher- oder Umweltschützer eher auf das geplante Abkommen mit den asiatischen und pazifischen Staaten. Hier wird befürchtet, dass Standards nach unten angeglichen werden könnten. Mit Blick auf die Europäer ist diese Sorge geringer, allerdings wird gelegentlich gefragt, ob die hohen europäischen Standards denn tatsächlich auch konsequent in allen EU-Staaten durchgesetzt würden.

Aus Sicht der US-Regierung ist der Investorenschutz bei TTIP eben auch aus ordnungspolitischen Gründen wichtig: Es geht auch hier darum, Standards zu setzen, die sich später in anderen Abkommen spiegeln sollen. Insgesamt gehe es darum, über ein normales Freihandelsabkommen hinaus das multilaterale Handelssystem insgesamt zu formen und globale Regeln zu setzen. Wenn der Westen das jetzt nicht schaffen werde, so wird gelegentlich angemerkt, würden später Staaten wie China die Regeln setzen. Wenn es dem Westen aber gelinge, seine Regeln durchzusetzen, erhöhe dies auch das Ansehen des westlichen Modells, also Demokratie und Marktwirtschaft. Hier treffen sich also geopolitische und ordnungspolitische Begründungsmuster. Dabei mischt sich die Präferenz für TTIP und TPP gerade im US-Kongress oft mit einer generellen Skepsis gegen multilaterale Abkommen.

Der US-Kongress und die Regierung von Präsident Obama haben mit Blick auf die Handelsabkommen partiell unterschiedliche Prioritäten. Für den US-Präsidenten hat das Abkommen mit den asiatischen und pazifischen Staaten, das sein »Rebalancing« nach Asien unterstützt, Priorität vor dem Abkommen mit der EU. Der Kongress ist allerdings bei TPP skeptischer als bei TTIP. Es ist sehr unsicher, ob der Kongress bereit ist, der Regierung die so genannte TPA (Trade Promotion Authority) zu gewähren, die die Ratifizierung der Abkommen erleichtern würde. Man spricht hier auch von »Fast Track«: Es ginge dann nur um Zustimmung oder Ablehnung, nicht um die Beschlussfassung und eventuelle Neuverhandlung einzelner Elemente der Abkommen. Es ist auch unwahrscheinlich, dass der Kongress diese Autorisierung nur für TTIP einräumen würde. Allerdings könnte der Kongress sich anderweitig selbst binden – also darauf verzichten, jedes Kapitel einzeln zu beraten und abzustimmen –,
um TTIP passieren zu lassen. Regelungen zum Investorenschutz (ISDS) sind wegen ihrer globalen Vorbildwirkung vor allem der Administration wichtig. Aufgrund der geopolitischen Bedeutung, die TTIP wie auch TPP beigemessen wird, scheint dies allerdings keine absolute rote Linie zu sein. Der Kongress hat auch ein Abkommen mit Australien ratifiziert, dass keine ISDS-Regelung enthält.

Staaten, die bereits ein Freihandelsabkommen oder eine Zollunion mit den USA oder der EU unterhalten oder zur NATO gehören – insbesondere Norwegen, Schweiz, Türkei, Kanada, Mexiko – sind aus politischen und ökonomischen Gründen daran interessiert, eine Integrations- oder Mitgliedschaftsperspektive für TTIP zu erhalten. Diese Staaten sind sich bewusst, dass sie bei den ohnehin komplizierten Verhandlungen nicht mit am Tisch sitzen können. So würde ein NATO-Mitglied wie die Türkei sich gerade angesichts der geopolitisch untermalten Debatte über TTIP als NATO-Mitglied zweiter Klasse behandelt sehen, wenn es keine Beitrittsperspektive zu dem erwarteten amerikanisch-europäischen Abkommen gäbe. Kanada, aber auch die Türkei, befürchten wirtschaftliche Verluste auf dem amerikanischen bzw. dem EU-Markt, wenn die EU bzw. die USA dank TTIP auf dem jeweils anderen Markt wettbewerbsfähiger würden und es deshalb zu Handelsumleitungen käme.

In China, Indien und anderen Schwellenländern befürchtet man, künftig nahezu global wirksame Standards einhalten zu müssen, über die man kein Mitspracherecht hat. Die Sorge ist auch, dass Dritte sich immer noch an amerikanische und europäische Standards halten müssten, wenn sie in die USA und in die EU exportieren wollen, während USA und EU ihre Standards gegenseitig akzeptieren. Mit Interesse wird auch betrachtet, wie die USA und die EU bei TTIP mit Ursprungsregeln umgehen. In den meisten Schwellenländern gibt es allerdings auch Stimmen, die TTIP und TPP als Anreiz betrachten, eigene Reformen voranzutreiben und selbst höhere Standards zu erreichen.

In China hat es vor allem in der ersten Phase nach Beginn der TTIP- und TPP-Verhandlungen eine vor allem von geopolitischen Argumenten getragene Debatte gegeben, die die amerikanische Diskussion zum Teil spiegelt: Chinesische Kommentatoren haben etwa unterstrichen, dass TTIP bzw. TPP sich primär gegen China und die anderen BRICS-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika)richte; die USA und die EU versuchten mittels dieser Abkommen, den Welthandel zu dominieren. Deshalb müsse man durch eigene Blockbildung ein Gleichgewicht schaffen. China fördert deshalb die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) zwischen den Mitgliedern des Verbandes Südostasiatischer Nationen (ASEAN) und sechs weiteren asiatischen Staaten. Einige »realpolitische« Kommentatoren haben auch offen davon gesprochen, dass China die transatlantischen Bemühungen durch Einsatz eigenen Kapitals und eigener Handelsanreize aktiv unterminieren solle. Interessant ist allerdings, dass nach und nach mehr ökonomisch argumentierende Stimmen in der chinesischen Debatte laut werden, die ein eigenes Interesse darin sehen, sich an europäisch-amerikanisch abgestimmten Standards zu orientieren und damit Arbeits-, Umwelt- oder Verbraucherschutz in China zu stärken.

Kritische Stimmen aus den Schwellenländern, aber auch aus Industriestaaten, befürchten allgemein, dass große präferenzielle Handelsabkommen wie TTIP oder TPP zur Blockbildung, zu einer Fragmentierung der Welthandelsordnung, zum Bedeutungsverlust der Welthandelsorganisation (WTO) und zu verstärktem Protektionismus außerhalb der Blöcke führen könnte. Wahrscheinlich ist tatsächlich, dass es, wenn TTIP und TPP erfolgreich verhandelt werden und in Kraft treten, mehr regionale Freihandelsabkommen geben wird, nicht unbedingt aber einen Block der Schwellen- und Entwicklungsländer. Deren Interessen sind dafür zu divers. Denkbar ist auch, dass einige Schwellenländer in der WTO kompromissbereiter werden, um die USA und die EU im multilateralen Rahmen zu halten.

Der EU wäre angesichts der geschilderten Präferenzen und Interessen ihrer Partner zu empfehlen, durchaus selbstbewusst und hart mit den USA zu verhandeln. Bei Industrie und Handel sowie bei Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzstandards steht Europa den USA tatsächlich auf gleicher Augenhöhe gegenüber. Das gilt in anderen Bereichen nicht (NATO, NSA, Diplomatie, globale Führung). Das US-Interesse an TTIP ist wirtschaftlich und politisch so stark, dass die US-Regierung wohl auch europäische Vorbehalte etwa mit Blick auf Investorenschutzregelungen akzeptieren würde, wenn die EU darauf besteht. Umgekehrt wird Europa auch akzeptieren müssen, dass die USA bestimmte Bereiche schützt – so die Rüstungsproduktion, Aufträge der öffentlichen Hand in den Bundesstaaten – oder sich weigert, den Export von Rohöl und Gas aus den USA unter die Regeln des Freihandels zu stellen.

Staaten wie der Türkei, Norwegen oder Kanada sollte ein leichter Einstieg erlaubt werden. Die Perspektive eines späteren Beitritts zu TTIP ist von Beginn an mitzudenken. Die EU tut gut daran, mit ihren Partnern nicht nur auf dem europäischen Kontinent, sondern auch mit Kanada regelmäßige Konsultationen über die TTIP-Verhandlungen zu führen. Auch Konsultationen mit Mexiko, das durch NAFTA eng mit den USA verbunden ist, sind sinnvoll.

China und anderen Schwellenländern sollte die EU offene Gespräche über Inhalt und Bedeutung von TTIP und über die Vorteile und Herausforderungen globaler Standards anbieten. Die Botschaften einzelner EU-Staaten könnten zudem mehr tun, um Diskussionen zwischen Entscheidungsträgern, Vertretern der Wirtschaft oder Vertretern der Zivilgesellschaft auf den Weg zu bringen. Es geht darum deutlich zu machen, dass die Schwellenländer nicht benachteiligt werden. Deutsche und andere Europäer können etwa darauf hinwirken, dass TTIP sich an den »großzügigeren« Ursprungsregeln der EU und nicht an den »engeren« der USA orientieren solle und dass von EU und USA gegenseitig akzeptierte Standards auf beiden Märkten auch dann akzeptiert werden, wenn es um Importe aus Drittstaaten geht.

Das verstärkte Interesse einiger Schwellenländer an multilateralen Lösungen zeigt, dass das Verhältnis zwischen TTIP und der WTO nicht zwangsläufig ein Nullsummenspiel sein muss. Deutschland und die EU sollten sich deshalb auch weiterhin für einen erfolgreichen Abschluss der Doha-Runde einsetzen und auch gegenüber den USA dafür werben.

Volker Perthes ist Direktor der Stiftung Wissenschaft und Politik